农村安全饮水的建与管

2013年12月31日，国家发展和改革委员会等五部委联合印发了《农村饮水安全工程建设管理办法》（发改农经[2013]2673号，以下简称《办法》），原《农村饮水安全项目建设管理办法》（发改投资[2007]1752号）同时废止。

“不够解渴，具体的措施还可以更详尽些，更具操作性。”面对新版本的《办法》，中国水利水电科学研究院水利所副所长杨继富说。自2005年以来，这位56岁的农村水利研究者为调研农村饮水安全及人居水环境情况，跑遍了湖北、安徽、广东、山东、河南、河北、天津、内蒙古等地。

“对于农村老百姓来说，第一是吃，第二是喝，饮水安全的重要性不言而喻。‘十二五’目标实现后，重心就应该是升级改造、配套完善，探寻可持续管理模式。” 杨继富说。

从“饮水解困”到“饮水安全”的政策过渡，从2004年农村集中供水工程受益人口占农村总人口的38%提升到2010年底的58%，中央及地方政府为保障农村地区居民的饮水安全所做的努力可见一斑。

然而，不可忽视的是，农村饮水安全工程存在“重建设、轻管理，重投入、轻体制，有机器、无机制”的弊病，这些顽疾无疑使国家民生工程的实施效果打了折扣。

形势逼人

“2001年，沈丘县就打了第一座深水井，深度有600米。”“淮海卫士”霍岱珊回忆道。从上世纪90年代起，他的家乡河南省沈丘县便一直处在污水的包围中。

作为淮河最大支系，沙颍河留给霍岱珊无数美好的回忆。然而，从十多年前开始，随着沿河两岸工厂的建立及污水超标排放的加剧，沙颍河及周边流域成了“癌症村”的聚集地。

由于农业灌溉、水网渗透等原因，地表被污染的河水通过干渠、支渠、毛渠等经络，渗入土地，流入村庄，灌注到坑塘内，直至影响农村的饮用水源。

“吃过这种水后，很多村庄出现了怪病，癌症高发，连河里的鱼都畸形了。” 霍岱珊说。

走遍淮河流域20多个县，直觉告诉霍岱珊，“癌症村”与水污染有着必然联系。但由于缺乏系统科学的数据分析，他苦于没有证据：“凡是劣五类水长期滞留的地方，就可能有癌症村。照这办法找，一找一个准。”

多年后，他的感官判断得到了国家专家组的证实。

2013年6月，中国疾病预防控制中心等机构历时8年研究，制作出版《淮河流域水环境与消化道肿瘤死亡图集》，首次证实了癌症高发与水污染的直接关系。

水污染问题早已引起高层重视，并多次启动了淮河治理，使水质得到了一定的改善，但水污染造成的遗祸却深入骨髓。

中国疾控中心原副主任杨功焕接受媒体采访时曾说，淮河流域癌症发病率回归正常，至少还需10年。

事实上，除我国人口最密集的淮河流域外，其他地区的农村饮水安全也面临重重考验。“宁给一升米，不给半碗水”，“一遍枯，两遍黄，三遍见阎王”等民间俗语，都在揭示长久以来农村部分地区取水困难、有害矿物成分高、水污染严重等问题。

跑步前进

“根据世界卫生组织统计，在发展中国家，80%的疾病是由于饮水不安全和恶劣卫生条件造成的。我国以前叫农村‘饮水解困’，2005年才开始叫‘饮水安全’。” 杨继富介绍说。

面对日益加剧的农村饮水安全问题，2005年以来，国家投入巨资在全国范围内实施了农村饮水安全工程，着手解决农村人口饮用高氟水、高砷水、苦咸水、污染水和血吸虫病区、微生物超标等水质不达标的问题。

2004年，杨继富所在的中国水科院参与了由水利部、原卫生部牵头的全国农村饮水安全现状调查。“这是第一次‘摸家底’。”评估结果显示，到2004年底，全国农村饮水不安全人口3.23亿人，占当时农村总人口数9.43亿的34%。农村集中供水人口3.6亿，分散供水人口5.8亿。

“当时，原则上没有将已铺设自来水的人口算入农村饮水不安全范围。”对于2004年统计数字的精准度，杨继富并不讳言。

这一观点，得到了多位专家的认同。实际上，到2004年底，全国农村分散供水人口普遍存在饮水安全问题。而已经实现集中供水的人口，由于绝大部分没有水质净化措施，同样存在不同程度的饮水安全问题。

梳理历年政策不难发现，针对隐忧，国家规划在逐渐修正，对纳入需解决饮水安全问题的人口也在逐步追加。

2004年，水利部等部门编制了《2005-2006年农村饮水安全应急工程规划》，规划在两年内解决2120万农村人口的饮水安全问题。2006年8月，国务院常务会议审议通过的《全国农村饮水安全工程“十一五”规划》，将2120万人口范围扩大至1.6亿。

杨继富告诉《民生周刊》记者，从2005年到2010年，已累计解决了2.21亿农村居民的饮水安全问题。其中，“十一五”期间新建集中供水工程22.1万处，新建分散供水工程66.1万处。

2012年3月，国务院常务水利审议通过的《全国农村饮水安全工程“十二五”规划》提出，“十二五”期间，将全面解决2.98亿农村人口和11.4万所农村学校的饮水安全问题，使全国农村集中式供水人口比例提高到80%。

后续问题凸显

“不是说一个工程建了，就合格了。”在看到成绩的同时，杨继富等多位专家也直言在调研中发现的困难和问题。

资料显示，到2010年底，全国农村集中供水达52万处。由于大部分农村供水工程规模小、供水成本高、水价不到位、专业管理人员缺乏，难以建立良性运行机制，难于实现持续、有效、信息化的管理。

“其中，单村供水工程管理是最要不得的。对村管的情况，我一点信心都没有，出了问题，连个责任主体都找不到。”令杨继富印象深刻的是，许多农村小规模供水工程只有一个人负责开关水泵，而配套设施、检测仪器、人员等全部缺位。

与此同时，水源保护难度加大、各地水质安全保障能力普遍较低，也成为阻碍农村饮水安全工程难以持续运行的主因。

“老百姓没有这样的意识，他们看着水干净就觉得安全，但我们每天都在担心啊。”淮河流域一位安徽籍镇长对《民生周刊》记者表示。

据他介绍，该镇共有三万七千余人，分布在镇中心及9个行政村中。镇里共有两个供水厂，其中一个供给镇中心四千余居民，另外一个水厂给两个半行政村供水，而其余七个半行政村仍然依靠地表水、深井等取水。“水厂的基层技术都不好，只是简单地沉淀，谈不上消不消毒，就输出了。”

而在霍岱珊所在的沈丘县，部分农村饮水安全工程的运转情况也不乐观。2005年，在中央及河南省财政资金的支持下，当地水利部门在该县全境打了47眼深水井。

“这47眼井基本失败了，水里氟超标严重。大概运行了3个月到半年就发现了水质问题，储存一天就变了颜色。” 霍岱珊说。

此外， 2010年3月国家审计署的一份公开报告--《103个县农村饮水安全工作审计调查结果》显示，审计调查的103个县中，有83个县不同程度地存在地方政府配套资金不到位的问题。2006年至2008年，上述83个县计划配套9.79亿元，实际到位资金5.46亿元，未到位资金4.33亿元，到位率为56%。

被抽查的6907处集中式饮水安全工程中，仅卫生部门2008年对其中22%的工程进行过水质检测，很多集中式饮水安全工程运行以来从未进行过水质检测。

而审计抽查的1181处农村饮水工程均未落实所有权，导致工程所有者不明确，权益维护受到影响，工程运营前景堪忧。

“三分建，七分管”

2014年伊始，水利部部长陈雷指出，2013年解决了6343万农村人口的饮水安全问题，“2014年将继续解决6000万农村人口饮水安全问题。”

在农村饮水安全工程建设“大跨越”的当下，政府和学界越来越多地达成共识。如果忽视农村饮水安全工程管理体制、运行机制的建设，这项工程将难以持续，业内早已有“三分在建，七分在管”的行业共识。

对比发改投资[2007]1752号和新的发改农经[2013]2673号文件，中国农业科学院农业自然资源与农业区划研究所研究员姜文来发现了其中的一些变化。

在他看来，新文件更主要的亮点是明确了在饮水安全方面中央和地方政府的责任，提出农村饮水安全保障实行地方首长负责制度，地方政府对农村饮水安全负总责任。

《民生周刊》记者注意到，在新《办法》中，各项规定似乎更加详实，如关于建后管理的阐述，5年间从80余字变成了五大项共千余字。

杨继富认为，新《办法》并没有配套的措施细则，如总则中提到“污染者付费、破坏者恢复”的原则，在实践中必然面临具体规范缺失的压力。

“以后的工作重点是要探寻可持续管理模式，要规范化管理。对目前的工程升级改造，对待建的工程，应该统筹规划，分步实施。” 杨继富建议。

2011年至2013年，受水利部农水司委托，杨继富带队对安徽、湖北、辽宁等地的农村饮水安全项目进行飞行检查，发现了部分地方政府的创新做法，一些地区早已践行了新《办法》中提及的“在不改变工程基本用途的前提下，农村饮水安全工程可实行所有权和经营权分离”等。

安徽省定远县吸收社会资金入股，建立了县农村供水管理总站控股下的民营自主经营模式；湖北省潜江市确定产权归全体受益群众集体所有，而水厂的经营权、管理权对外拍卖，实行民营化经营。

“这些模式都可以灵活运用，效果不错。在县级水务局下成立供水公司，只要政府抓住对水质的监督权就可以。” 杨继富说。

采访最后，杨继富提醒：“实际上，农村水利工作除了供水，还有排水工程等。在一个水循环的系统内，供水、排水相互联系，排水也影响着水源的质量。这是我们应该提前准备的，不能再滞后了。”（记者 陈沙沙）

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